Sterkere adviesrapporten

Door Jeanine Mies

Hoe kunnen adviesraden regering en parlement beter bedienen?

Jaarlijks schrijven de vaste adviesraden voor regering en parlement zo’n honderd adviesrapporten, waarin ze de beleidsplannen van de ministeries tegen het licht houden. Over de meerwaarde van die adviezen bestaat discussie, en het bestaansrecht van veel raden staat onder druk. Goede adviesteksten helpen dit bestaansrecht te claimen.

De VROM-raad, de Raad voor Volksgezondheid en Zorg, de Adviesraad Internationale Vraagstukken… Er zijn dertien strategische adviescolleges. Per jaar kosten die de belastingbetaler ongeveer €20 miljoen. (De kosteninschatting is gebaseerd op de dertien strategische adviesraden (exclusief WRR en SER). Deze raden produceerden in 2006 samen de genoemde honderd adviesrapporten.) Daarnaast is er een veelvoud aan tijdelijke of specialistische adviescolleges zoals de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie en de Raad voor Microfinanciering. Kritiek van het kabinet: het zijn er te veel, ze werken langs elkaar heen en hun adviezen klinken onvoldoende door in het beleid. Het huidige adviesstelsel staat kortom ter discussie.

Vooruitlopend op de uitkomsten van die discussie zijn enkele adviesraden een paar jaar geleden al begonnen de eigen werkwijze onder de loep te nemen. Ook hun rapporten konden beter, zo vonden ze. Sinds 2005 begeleid ik drie adviesraden bij het verbeteren van hun teksten: de Raad voor Verkeer en Waterstaat, de Onderwijsraad en de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ). Ik zie veel overeenkomsten in die projecten: bijvoorbeeld de worsteling om de rapporten beknopt en toegankelijk te houden, of om de adviesvraag concreet te benoemen en te beantwoorden.
De ervaringen bij deze drie raden wil ik in dit artikel verzilveren. Mijn ideeën zijn bruikbaar voor tekstschrijvers en redacteuren die voor dergelijke adviesraden werken, maar zijn ook onverkort van toepassing op de (advies)rapporten van veel andere organisaties.

In het kort: rapporten moeten een antwoord zijn op een vraag, moeten maatschappelijk relevant zijn, toepasbare adviezen bevatten en toegankelijk zijn. Daarmee zijn regering en parlement beter te bedienen.

Snoeien in de adviesraden?

Het advies- en kennisstelsel van de regering en het parlement wordt herzien. Dat is één van de voornemens uit de nota Vernieuwing Rijksdienst die minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken in september 2007 presenteerde. Doel: terugdringen van het aantal ambtenaren bij de rijksoverheid. De secretarissen-generaal van de departementen die de plannen voor de afslankoperatie voorbereidden, richtten hun pijlen ook op de adviesraden, omdat die bijdragen aan ‘de versnippering, verkokering en bestuurlijke drukte.’ (Van adviesraad naar kaartenbak. NRC Handelsblad, 30 november 2007.)
Om te bezuinigen en tot een meer integrale advisering te komen stelt het kabinet voor de adviesraden te clusteren tot vijf raden en sommige zelfs op te heffen. Veel adviesraden zijn kritisch over dit voorstel. Ze willen wel meer samen werken, maar zien niets in een verregaande clustering. (Adviesraden zeer kritisch over plannen kabinet. Verslag van bijeenkomst over de toekomst van het advies- en kennisstelsel op 30 november 2007. www.eerstekamer.nl, 3 december 2007.)
Het gaat om een relatief kleine besparing (120 miljoen op een totale bezuiniging van 1630 miljoen) en bestuurlijk Den Haag heeft juist zo’n luis in de pels nodig: onafhankelijke adviseurs die tegenwicht bieden en de blik ook richten op de lange termijn. Bovendien heeft het schrappen van raden vermoedelijk een wildgroei aan tijdelijke commissies en externe adviseurs tot gevolg, een circuit waarin veel meer geld omgaat. (Goede raad is niet duur. Ingezonden stuk. Trouw, 27 augustus 2007.)
Bij het verschijnen van dit artikel is de discussie nog in volle gang.

Antwoord op een vraag

1. Kies voor één adviesvraag waar andere vragen ondergeschikt aan zijn.
Wanneer een rapport één hoofdvraag behandelt, is de kern veel duidelijker uit een advies te halen. De kern is namelijk het antwoord op die ene vraag. Zo’n hoofdvraag voorkomt niet alleen gezoek van de lezer, maar stroomlijnt bovendien
het schrijfproces. Vaak starten adviesrapporten daarentegen vanuit meerdere vragen, waarin geen hiërarchie is aangebracht. Terwijl die hiërarchie er wel degelijk is. Neem dit voorbeeld van de ACVZ:

Niet zo:
Adviesvragen:

  • hoeveel kinderen gaan vanuit Nederland naar school in het land van herkomst?
  • wat zijn de beweegredenen van de ouders?
  • doet het verschijnsel afbreuk aan de integratie?
  • moet de overheid ertegen optreden?

Maar zo:
Hoofdvraag:

  • Moet de overheid optreden tegen schoolgaan in het land van herkomst?

Subvragen:

  • om hoeveel kinderen gaat het?
  • wat zijn de beweegredenen van de ouders?
  • doet het verschijnsel afbreuk aan de integratie?

Uit: Terug naar school. ACVZ, 2006.

Dat de vraag naar de noodzaak van overheidsoptreden de overkoepelende vraag is, blijkt ook uit de voornaamste conclusie volgens het adviesrapport: de minister hoeft niet op te treden tegen schoolgaan in het land van herkomst. Immers, zo luidt de onderbouwing, het gaat om een beperkt aantal kinderen (eerste subvraag), het is geen keuze tegen Nederland (tweede) en het hoeft hun integratie niet te belemmeren (derde). Het betoog in het advies is door deze hiërarchie gemakkelijker te volgen.

2. Parafraseer de adviesvraag van de minister.
Om tot een hoofdvraag te komen, is het vaak nodig de adviesaanvraag van minister of staatssecretaris te parafraseren. Ook is zo de vraag te verduidelijken, zodat die beter correspondeert met het antwoord. Veel stafmedewerkers bij de raden hebben hier moeite mee: mag je afwijken van de aanvraag van de bewindspersoon? Ik vind van wel; het gaat immers niet om een inhoudelijke koerswijziging. De precieze aanvraag kun je vervolgens opnemen in de bijlage.

Onduidelijke adviesvraag:
‘Op welke wijze kunnen onderwijsinstellingen door het centraal stellen van de loopbaan van de leerling bijdragen aan de aantrekkelijkheid van beroepsonderwijs, en aan kwalificatiewinst? Hierbij kan ook de vraag aan de orde komen welke concepten voor de gehele beroepsonderwijskolom van belang zijn.’

Beter zou zijn:
Hoe kunnen instellingen in het beroepsonderwijs leerlingen stimuleren verder te leren?

Uit: Onderweg in het beroepsonderwijs. Onderwijsraad, 2003.

Met vage of vrijblijvende adviesvragen is niet te bepalen wanneer de raad erin geslaagd is de minister goed te bedienen.

3. Zet de adviesvraag ook in de titel.
Laat de adviesvraag uit de titel spreken. Zo vertelt de omslag al wat de lezer in het rapport te weten komt. Dit is niet het geval bij titels als ‘Veelzeggende beleidsinstrumenten’ of ‘Presteren naar vermogen’. Maar bijvoorbeeld wel bij ‘Een vlechtwerk van opvang en onderwijs; hoe kunnen scholen de buitenschoolse opvang organiseren?’. Benut de ondertitel dus daarvoor.

Niet zo:
De EU nu en straks;
de sturende factor voor Nederland

Maar zo:
De EU als sturende factor;
hoe kan V&W effectiever opereren in Europa?

Uit: De EU nu en straks. Raad V&W, 2005.

Maatschappelijk relevant

4. Benoem de maatschappelijke noodzaak om in actie te komen.
Adviesraden beschouwen de aanvraag van de minister doorgaans als de aanleiding om een advies uit te brengen. Dit is uiteraard het directe en formele vertrekpunt. Maar de aanleiding is ook gelegen in een maatschappelijk probleem. Het advies moet uiteindelijk bijdragen aan de oplossing van een ervaren probleem in de samenleving. Een rapport dat daaraan voorbijgaat, mist relevantie. Door de context van de aanvraag te schetsen, krijgt het advies betekenis en gewicht.

Geen goed voorbeeld:
‘De minister voor Vreemdelingen zaken en Integratie heeft bij brief van 28 oktober 2005 gevraagd de aanbevelingen uit het advies over gedwongen huwelijken te concretiseren en te operationaliseren in een uitvoeringsplan dat de volgende onderdelen dient te bevatten:…’

Goed voorbeeld:
‘Integratie is één van de speerpunten van het kabinet Balkenende II. […] Maatschappelijke verschijnselen die de integratie lijken te belemmeren, kunnen daarom op verhoogde politieke aandacht rekenen. Dit advies gaat over één van die verschijnselen: kinderen die naar school gaan in het land van herkomst van hun ouders. […] Volgens politici zou dit met enige regelmaat voorkomen en tot grote leerachterstanden leiden.’

Uit: Eerste hulp bij huwelijksdwang. ACVZ, 2006.
En: Terug naar school. ACVZ, 2006.

5. Illustreer die maatschappelijke noodzaak met een voorbeeld.
Voeg een voorbeeld toe van een concrete, recente en herkenbare situatie om die maatschappelijke noodzaak te illustreren. Zoals het Rotterdamse slachtoffertje Jessica een schrijnend voorbeeld kan zijn van de gevolgen van een slechte regie in het jeugdbeleid. Denk ook aan sprekende citaten van mensen op de ‘werkvloer’ of uit de media. Daarmee gaat het onderwerp ‘leven’.

Het positieve effect van citaten:
‘“Leerlingen kunnen geen staartdeling meer maken en weten niets van de vaderlandse geschiedenis.” “Studenten staan leuk in het leven, maar feitenkennis hebben ze niet.” Als we de media moeten geloven draagt het onderwijs nauwelijks nog kennis over. Daarom vroeg de minister van OCW de Onderwijsraad een verkenning uit te brengen met als hoofdvraag: is het nodig in het onderwijs meer aandacht te besteden aan kennis?’

Uit: Versteviging van kennis in het onderwijs. Onderwijsraad, 2006.

Toepasbaar

6. Formuleer de aanbevelingen als acties en nummer ze.
Een eerste stap naar toepasbare adviezen is het formuleren van aanbevelingen in de vorm van acties. Idealiter worden die acties ook geadresseerd: wie moet ze uitvoeren?

Aanbeveling zit verstopt:
‘Aanbevelingen: De huidige baneninfrastructuur van Schiphol maakt het mogelijk om uit te breiden tot 600.000-700.000 vliegtuigbewegingen per jaar. […] Gezien de doorlooptijd van dit soort processen, moet nu al een onderzoek worden gestart naar verdere capaciteitsvergroting van het banenstelsel. Dit onderzoek dient […]’

Aanbevelingen als actie:
1 ‘De Raad komt tot de volgende aanbevelingen: Stel bij de invoering van een kilometerprijs een nationaal mobiliteitsfonds in […].
2 Laat de opbrengsten uit de kilometerprijs […] rechtstreeks in het fonds vloeien.
3 Onderzoek […].’

Uit: Vluchten kan niet meer. Raad V&W, 2005.
En: Anders betalen voor mobiliteit. Raad V&W,2005.

Genummerde aanbevelingen komen sterker over (vergelijk ‘wij hebben vijf aanbevelingen’ versus ‘wij hebben de volgende aanbevelingen’). Houd het aantal aanbevelingen beperkt tot ongeveer 7. Als het er meer zijn (zoals in dit artikel!), groepeer ze dan om het overzicht te behouden.

7. Houd de onderbouwing kort en overzichtelijk.
Het rapport moet alle informatie bevatten die nodig is om het advies aannemelijk te maken. Niet mínder, maar vooral ook niet méér. Geregeld verrichten de raden achtergrondstudies of ontwikkelen ze conceptuele kaders. Dat is nodig geweest om tot aanbevelingen te komen, maar is geen noodzakelijke stof om de lezer van het advies te overtuigen. Plaats dergelijke teksten daarom in de bijlage of op de website van de raad (en verwijs ernaar vanuit het rapport). Daarmee is de hoofdtekst beknopt te houden.

Veel raden vergelijken Nederland als volgt met het buitenland:
2. Internationale vergelijking
2.1 Situatie in Duitsland
2.2 Situatie in Engeland
2.3 Situatie in Denemarken
2.4 Leerpunten voor Nederland

Zo is het overzichtelijker:
2. Wat Nederland kan leren van andere landen
2.1 Gefaseerde invoering
2.2 Betere communicatie
2.3 Tussentijds bijsturen
Bijlage. Situatie in Duitsland, Engeland en Denemarken

Lengte is overigens niet het belangrijkste criterium. Er zijn zelfs aanwijzingen dat tekst inkorten averechts werkt. (Size does matter; over de lengte van beleidsnota’s. Nicolien Hermens e.a. Tekstblad 2006/3.) Schrijvers van lange nota’s blijken objectiever en deskundiger over te komen dan schrijvers van korte nota’s. Belangrijker dan het vermijden van lange teksten lijkt mij het vermijden van ballast voor de lezer.
Een rapport hoeft geen chronologische weergave te zijn van alle denkstappen, geen opsomming van alles wat de raad te weten is gekomen en ook geen verantwoording waarom het adviestraject zoveel tijd heeft gekost.

Toegankelijk

8. Zet de kern voorop.
Val met de deur in huis. Dat advies geldt allereerst op rapportniveau: zet de samenvatting voorin het rapport. De samenvatting zelf begint eveneens met de kern: na een beschrijving van de aanleiding met de adviesvraag komt direct het antwoord: de belangrijkste conclusie of aanbevelingen. Daarna volgen de onderbouwing (hoe komt de raad hiertoe?) en de uitwerking (hoe moet het worden uitgevoerd?). De volgorde mag afwijken van die in het rapport. Ook op het niveau van hoofdstukken, paragrafen en alinea’s staat de kern idealiter voorop.

Niet eindigen met de kernzin:
‘Individuele ambtsberichten […]. Deze vallen buiten het kader van dit advies. Daarnaast worden ook thema-ambtsberichten uitgebracht.
[toelichting] Ook deze vallen buiten dit advies. Gelet op het adviesverzoek […] zal dit advies betrekking hebben op het algemeen ambtsbericht.’

Maar ermee beginnen:
‘Dit advies richt zich, gezien de adviesvraag, op het algemeen ambtsbericht. Er bestaan nog twee andere ambtsberichten, te weten: individuele en thematische. Deze vallen buiten het kader van dit advies. [toelichting]’

Uit: Transparant en Toetsbaar. ACVZ, 2006.

9. Laat de inhoudsopgave het verhaal vertellen.
De inhoudsopgave moet glashelder maken hoe het rapport is opgebouwd, welke informatie het bevat en waarom lezers die krijgen voorgeschoteld. Dit is lang niet altijd het geval. Geregeld vraag ik me af hoe een hoofdstuk zich verhoudt tot het antwoord op de adviesvraag en tot andere onderdelen van het rapport, of verlies ik het overzicht omdat een hoofdstuk uit te veel paragrafen of subparagrafen bestaat. Verder is het winst als zelfs de bladerende lezer de strekking van het advies meekrijgt. Dat kan door te kiezen voor informatieve paragraaftitels en tussenkopjes.

Dus niet deze paragraaftitels:
Algemeen beeld van tekort
Sanctionering
De overheid aan zet

Maar deze:
Steeds minder mannen voor de klas
Sancties lastiger op te leggen
Overheid moet voorwaarden scheppen

10. Licht vaktermen en afkortingen toe en neem een begrippenlijst op.
Een open deur, maar toch mag deze aanwijzing niet ontbreken. Het advies boet aan zeggingskracht in als het te veel jargon en afkortingen bevat. Wie weet wat ‘doelvervlechting’ is? Of ‘modal shift’? Of de ‘d-grond’? Zelfs voor ingewijden is het prettig als die termen worden toegelicht. En een buitenstaander haakt zeker af bij ‘verlaging van de N-factor in het VSO-ZMLK volgens de evaluatie WSNS, LGF en OAB’.

Schrijvers willen wel

Met deze tips is veel winst te behalen. Dat blijkt ook bij de raden. Aanbevelingen worden concreter, samenvattingen korter en zinnen minder wollig. Al onderschrijven stafmedewerkers het belang van de tien tips, ze vinden het ook lastig ze in praktijk te brengen.

Dat komt ten eerste door de positie van de staf, het secretariaat van de raad. De medewerkers schrijven niet op eigen gezag, maar namens de raad: doorgaans zo’n twaalf deskundigen uit bestuur, wetenschap en praktijk. Om de raad te binden aan bepaalde maatstaven leggen secretariaten steeds vaker hun kwaliteitseisen vast in formats, stijlboeken of schrijfwijzers.

Ten tweede is het lastig om voldoende afstand tot de tekst te houden. Tegen de tijd dat de raad zich over de conclusies heeft uitgesproken, staat de meeste tekst al lang op papier. Gooi dan de structuur nog maar eens om, of schrap maar eens een hoofdstuk. Dit is mogelijk op te lossen door te vergaderen over bespreekpunten, en pas in een later stadium het adviesrapport te schrijven.

Cadeautje voor de democratie

Met sterkere rapporten komen de inhoudelijke inspanningen van de adviesraden beter tot hun recht. Het is natuurlijk geen doel op zich om de positie van de raden te bestendigen, maar wel dat hun kennis beter doorwerkt in het beleid van de bewindspersonen. Een van de raadsvoorzitters noemde het onlangs een ‘cadeautje voor de democratie’ als mensen met ervaring zich beschikbaar stellen voor adviesorganen. Zij zorgen ervoor dat de samenleving kritisch mee kan denken over beleidsplannen.

Bovendien richten de adviezen zich over de hoofden van de ministers heen ook tot het grotere publiek. Om in de media hun standpunten door te laten klinken en de discussie aan te zwengelen. Reden te meer om sterke adviesrapporten te
schrijven.

Goede raad aan adviesraden

De projecten bij de Raad voor Verkeer en Waterstaat, de Onderwijsraad en de ACVZ verlopen globaal als volgt: we (voor de laatste twee raden werk ik samen met collega-tekstschrijver Willy Francissen) analyseren de adviesrapporten van het afgelopen jaar, formuleren verbeterpunten, bespreken deze met de staf in een werksessie, maken afspraken en leggen deze vast in bijvoorbeeld formats of schrijfwijzers. Tot slot begeleiden we de schrijvers bij de toepassing ervan in de praktijk of geven we feedback op hun conceptadviezen. Onze aanpak richt zich op vijf S’en: selectie (bevat het advies de juiste elementen?), structuur (is het advies toegankelijk opgebouwd?), stijl (is de tekst helder geschreven?), spelling (is de schrijfwijze correct?) en samenhang (is er eenheid in de adviezen?). Verder heb ik schrijftrainingen gegeven aan de Raad voor Cultuur en de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid.

Over de auteur

Jeanine Mies is zelfstandig tekstschrijver en trainer schriftelijke communicatie.
Met dank aan Willy Francissen. www.miestekstentraining.nl

Dit artikel verscheen eerder in Tekstblad nummer 1 van 2008