Gevoel voor draagvlak

Om technologie te kunnen toepassen is draagvlak onder de bevolking nodig. Maar tussen theorie en praktijk gaapt vaak een groot gat. De dialoog met risicoallergische burgers vraagt vooral om een combinatie van argumenten, empathie en daadkracht.

Verzet

In beeld is een inwoonster van Barendrecht, staand voor haar huis. Een huis direct in de frontlinie, zoals de verslaggever opmerkt. De vrouw maakt zich zorgen over de plannen voor co2-opslag. Het zou veilig zijn, werpt de journalist tegen. “Maar wie geeft ons de garantie?”, antwoordt ze. “Het is en blijft een experiment. Doe dat in de Noordzee of ergens anders, maar niet onder een woonwijk.” In nog geen minuut komt de kern van ‘Barendrecht’ haarscherp in beeld. Vol trots is drie jaar eerder de proef aangekondigd, in de strijd vóór het klimaat. De Rotterdamse regio zou co2-hoofdstad van de wereld worden. Het lege gasveld was geschikt, het kon. Maar Shell en de overheid hebben nooit afdoende de vraag beantwoord waarom het nu precies dáár moest.‘Barendrecht’ is een schoolvoorbeeld van een rationele, afstandelijke manier van communiceren. Een manier waarbij geen sprake is van een echte dialoog en het benodigde draagvlak dús wordt verkleind. Barendrecht is zeker geen uitzondering, zo blijkt uit een analyse van honderden rapporten, persberichten, krantenartikelen en voorlichtingsmateriaal van een aantal belangrijke techniekprojecten. Technisch vernuft alléén is tegenwoordig onvoldoende om problemen op te lossen. De steun van burgers – of op zijn minst het ontbreken van grootschalig protest – zal steeds vaker medebepalend zijn. Beleidsmakers, wetenschappers en ingenieurs erkennen dat. Maar tussen theorie en praktijk zit nog een flink gat.

Publiek verzet tegen technologie is altijd een reactie op het doen en laten van initiatiefnemers, bestuurders en experts. Ieder negatief oordeel verkleint vervolgens het draagvlak voor technologie in het algemeen. Met ieder succesvol protest schatten burgers de kans dat ze ook een ander project kunnen tegenhouden hoger in. Het af blazen van ‘Barendrecht’ haalde ook het draagvlak voor co2-opslag in Drenthe en Friesland onderuit.Technologie is emotie. Een dialoog louter gebaseerd op feiten – bij uitstek het domein van wetenschap en techniek – schiet tekort. Wie draagvlak wil creëren, behouden of vergroten, zal moeten argumenteren en communiceren op een manier die past bij de belevingswereld van de nimby-burger. Die kijkt heel anders tegen risico’s aan dan beleidsmakers en experts.De westerse mens leeft langer, blijft langer gezond en is relatief welvarend, maar hij heeft daarom ook steeds meer moeite met de kleine restrisico’s die er altijd zullen zijn. De moderne mens heeft het noodlot de facto afgeschaft. Technologie mag uitsluitend voordelen hebben, geen risico’s. Diezelfde mens weet echter dat dit onmogelijk is, vandaar zijn onzekerheid.Technologie is nooit volledig risicovrij, en zeker nieuwe niet. De neiging om de risico’s te ontkennen of te bagatelliseren werkt bij de risicoallergische burger averechts. Niet het ‘ontkennen van’ zou centraal moeten staan, maar het ‘omgaan met’: wat zijn de risico’s, hoe ernstig zijn de eventuele gevolgen en wat wordt er gedaan om die te beperken?

Betrouwbaarheid van de overheid

Inmiddels hebben burgers zo veel ervaring met spinnende beleidsmakers dat zij al verwachten dat ‘de waarheid’ een gekleurde versie zal zijn. Prof. dr. Bent Flyvbjerg, die onderzoek deed naar de kostenoverschrijdingen van grote infrastructurele projecten, spreekt over ‘strategische misrepresentatie’, ‘omdat mensen niet van de term “liegen” houden.’ De National Oil Spill Commission schetste in haar rapport over het Deepwater Horizon-ongeluk een bijna universeel beeld van een ‘overoptimistische’ overheid die de hoeveelheid gelekte olie bewust onderschatte, om vervolgens de hoeveelheid verdampte en verwijderde olie te óverschatten. De lijn tussen optimisme en ‘misrepresentatie’ is zó dun dat burgers op basis van ervaringen uit het verleden informatie vaak per definitie wantrouwen.Het vertrouwen tussen burger en bestuur staat al jaren onder druk. Een van de oorzaken is de illusie van de overheid dat zij complexe problemen kan oplossen zonder écht met burgers in gesprek te gaan, zo concludeert de Raad voor het Openbaar Bestuur. De overheid krijgt vertrouwen als zij geloofwaardige afwegingen maakt in het algemeen belang, op basis van deskundigheid en onaf hankelijkheid. Vooral financieel of politiek eigenbelang vormt de basis voor wantrouwen, zo stelde het Sociaal en Cultureel Planbureau dat het vertrouwen in informatiebronnen over vaccinaties en klimaatverandering onderzocht. Door politiek eigenbelang wordt informatie soms propaganda, zoals in dit citaat van het ministerie van vrom: “co2 is een belangrijke veroorzaker van het broeikaseffect en een dreigende klimaatramp. Het is mogelijk vrijkomende co2 af te vangen en op te slaan. Overheden, wetenschappers, bedrijfsleven en milieubeweging zijn het eens over het nut en de noodzaak van ondergrondse co2-opslag.” Ook bij de ontwikkeling van Windpark Noordoostpolder, het grote windturbinepark bij Urk, was de overheid niet ‘onafhankelijk’. vrom zag in het park vooral een impuls voor het klimaatbeleid en had daardoor onvoldoende oog voor de belangen van omwonenden.

Betrouwbaarheid van de deskundigen

De overheid moet afstand houden tot de uitvoering van beleid waarbij kennis een grote rol speelt. Burgers kunnen nu vaak moeilijk zien in hoeverre een beslissing stoelt op onaf hankelijke kennis dan wel op politieke overtuigingen. Ook de onaf hankelijkheid van experts is in het geding. Hoe minder de overheid op afstand blijft, hoe minder de informatie van kennisinstituten wordt vertrouwd. Experts moeten ook zelf op hun betrouwbaarheid letten. Zowel tno als dcmr Milieudienst Rijnmond deden in opdracht van de overheid onderzoek naar co2-opslag. Maar beide instellingen hadden zich daar jaren eerder al expliciet voorstander van getoond. Het hoofd Sustainable Geo- Energy van tno verklaarde dat er geen enkel risico aan was verbonden. Hij vond dat inwoners van Barendrecht vooral trots moesten zijn op de primeur.Door deze schijn van belangenverstrengeling verliezen de onderzoeken hun vermogen om draagvlak te creëren. Een klein land als Nederland heeft relatief weinig experts. Juist daarom moeten zij zich, net als de overheid, zeer bewust zijn van hun rol in het publieke debat over technologie.

Internet een nieuw strijdperk

Prof. dr. Frans Berkhout, lid van het vn-klimaatpanel ipcc, noemt internet een van de redenen voor het gepolariseerde klimaat-debat. Behalve de experts discussiëren ook ‘leken’, op blogs en via sociale media. Onjuiste informatie verwordt eenvoudig tot waarheid, en zelfs voor de duisterste complottheorieën zijn op het anonieme web eenvoudig medestanders te vinden. In hun eensgezindheid zien de bozen, de angstigen en de verongelijkten het bewijs van hun gelijk. Internet als selffulfilling prophecy.In hun zoektocht naar informatie vinden bezorgde burgers gemakkelijk de relevante onderzoeksrapporten. Iedere onzorgvuldig geformuleerde passage of ogenschijnlijke tegenstrijdigheid daarin kan een aanleiding tot wantrouwen zijn. De opstellers van zulke rapporten moeten bij het verwoorden van hun mening veel meer rekening houden met hun nieuwe lezers. De doelgroep is niet langer alleen de selecte groep vakgenoten, de opdrachtgever of de vakpers. Het is óók de lezer van De Telegraaf en de bezoeker van GeenStijl. Nog altijd houden beleidsmakers, onderzoekers en ingenieurs te weinig rekening met de vergrootglaswerking van de media en de neiging tot het weglaten van nuances. Beleidsmakers staan voor inhoud en nuance, ‘het verzet’ voor passie en zwartwit. Dat maakt potentiële conflicten geliefd bij de media.

Kapitale communicatieve misrekeningen

vrom maakte bij Windpark Noordoostpolder een kapitale misrekening. Ondanks het al jaren sterk groeiende verzet tegen windenergie op land bleef het ministerie benadrukken dat de Noordoostpolder het grootste park op land zou krijgen. En ook dat het versneld gerealiseerd zou moeten worden. Een persbericht met die strekking was de directe aanleiding voor het verzet van Urk. ‘Toeristen zullen voortaan met verwondering kijken naar de tientallen enorme zuilen die 130 meter boven het water uittorenen’, schreef de Volkskrant. Columnist Jan Mulder sprak daarop van ‘het bombardement van Urk’ en vroeg zich af of het dorp nog in opstand zou komen tegen de ‘verschrikkingen die haar boven het hoofd hangen’. Die opstand kwam er. Maar zou het protest dezelfde impact in de landelijke media én politiek hebben gehad als de overheid meer gevoel voor de potentiële weerstand had getoond? Bij het verschijnen van het persbericht waren de plannen al dertien jaar oud en hadden ze tot dan toe nauwelijks landelijk aandacht gekregen.Ook het Franse edf verkeek zich op de media. Twee weken nadat het energiebedrijf een onderzoek naar gasopslag in zoutcavernes bij Pieterburen had aangekondigd, stond het al met 3-0 achter. Ruim twee miljoen kijkers van Hart van Nederland en De Wereld Draait Door zagen de edf-woordvoerder een nieuw record vraagontwijken vestigen. Drie dagen later berichtte rtv-Noord dat het bedrijf een aantal domeinnamen van het lokale actiecomité had ‘gekaapt’. Dit beeld van een ontwijkend, onbetrouwbaar bedrijf zal het conflict de komende jaren domineren. Duidelijk is wie David is, en wie Goliath.

Leg vooral uit waarom precies

Naast gevoel is ook de argumentatie belangrijk om draagvlak voor een technologisch project te krijgen: waaróm is co2-opslag in Barendrecht nodig? En waaróm windturbines bij Urk? Hoe gevoeliger het project, hoe overtuigender die onderbouwing moet zijn. Het beperken van de opwarming van de aarde alléén is voor burgers onvoldoende. De Stuurgroep Windpark Noordoostpolder zegt vooral wat er komt en hoe goed dat voor het milieu is. Maar op de kernvraag van omwonenden – waarom híér – wordt nauwelijks ingegaan.De invloed op de publieke opinie is in het begin van een project het grootst. Daarom moet vooral de eerste communicatieklap een daalder waard zijn: glashelder, overtuigend en eenvoudig te begrijpen. Latere pogingen om de publieke opinie te beïnvloeden zijn in het beste geval marginaal en in het slechtste geval zinloos of zelfs contraproductief.Argumenten moeten eenvoudig te begrijpen zijn. En wel direct. Een tweede kans is er zelden. Vóóraf moet men een goede krachtenveldanalyse maken en antwoord hebben op de confronterende vragen die onherroepelijk gaan komen. Vaak gebeurt dat pas als het project in gevaar dreigt te komen. Dan wordt er ‘gecommuniceerd’. Zo’n campagne wordt vervolgens door het publiek gezien als hét bewijs dat het plan dus blijkbaar niet deugt. Zoals tijdens een bewonersavond in Urk werd opgemerkt: ‘als dit zo’n goed plan is, waarom is er dan € 720.000,– nodig om het aan ons te verkopen?’

Bestuurlijke daadkracht

Behalve empathie en argumentatie is nog een derde ingrediënt nodig: bestuurlijke daadkracht. In november 2010 trok het kabinet definitief de stekker uit ‘Barendrecht’. ‘Een volledig gebrek aan lokaal draagvlak’, gaf minister Verhagen als belangrijkste reden – zonder zich te realiseren dat hij de burgers in heel Nederland met die uitspraak een uiterst machtig wapen in handen gaf. Het ontbreken van draagvlak alléén kan nooit de reden zijn om technologie niet toe te passen. Maar plannen doordrukken tegen alle weerstand in is ook geen optie, zeker niet in het licht van de wankele politieke verhoudingen in veel westerse landen sinds het begin van deze eeuw. Het krijgen, behouden of vergroten van publieke steun zal steeds vaker vragen om bestuurlijk Fingerspitzengefühl.

Begin dus tegelijk met technieken draagvlak

Verzet zal er altijd zijn. Een kleine, harde kern wordt nooit overtuigd. Dat hoeft ook niet, het gaat om de massa. De gemiddelde burger bepaalt het draagvlak. Om die te overtuigen is een ijzersterke argumentatie nodig: waarom moet deze technologie op die manier, nu, hier, op deze plek worden ingezet? Goednieuwsshows en absolute garanties wekken vooral achterdocht. Zodra de burger dénkt dat hij niet serieus wordt genomen, wordt dat idee bijna belangrijker dan de inhoud van de discussie. Combineer ratio en feiten met emotie en gevoel. Werk vanaf de eerste dag aan de acceptatie, dus niet eerst de techniek en daarna het draagvlak, maar tegelijkertijd. Luister naar argumenten van burgers en doe er ook iets mee, maar verhef ze nooit tot norm. Beleidsmakers moeten beleid maken en uiteindelijk, alles overwegend, beslissingen nemen – in het algemeen belang. Die moeten ze verdedigen, met rechte rug en zonder slappe knieën.